Основне про генплан

Генеральні плани міських населених пунктів: поняття, структура, зміст

                Поняття

                Структура і зміст

 

Генеральні плани міст - розкіш, яка повинна бути доступна кожному

                Генеральний план міста: що каже закон?

                Чому генплани важливі для городян?

                Як отримати доступ до генеральних планів населених пунктів?

 

 

Генеральні плани міських населених пунктів: поняття, структура, зміст

Поняття 

Генеральний план є найважливішим документом у сфері містобудування, який затверджується органами місцевого самоврядування та визначає розвиток міста на найближчі 15-20 років [2]. Нормативне визначення генерального плану й окремих процедурних питань, пов’язаних із розробкою, обговоренням, прийняттям і виконанням документа,  закріплене в Законі України  «Про регулювання містобудівної діяльності».

Вказаний Закон подає наступну дефініцію поняття генерального плану: «генеральний план населеного пункту містобудівна документація, яка визначає принципові вирішення розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту».   

Відразу слід внести ясність стосовно правової природи генерального плану. Перш за все генеральний план населеного пункту є актом органу місцевого самоврядування.
Це пов’язано з тим, що відповідно до статті 14 Закону України  «Про основи містобудування» саме до компетенції виконавчих органів сільських, селищних і міських рад у сфері містобудування належить «забезпечення в установленому законодавством порядку розробки і подання на затвердження відповідних рад місцевих містобудівних програм, генеральних планів, детальних планів, планів червоних ліній, місцевих правил забудови населених пунктів».

Статтею 59  Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачено, що «рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень». Таким чином, затверджений у вигляді рішення органу місцевого самоврядування генеральний план населеного пункту є актом органу місцевого самоврядування. Відтак, на цей документ має поширюватися і наступне положення цієї статті, а саме: «рішення ради нормативно-правового характеру набирають чинності з дня їх офіційного оприлюднення, якщо радою не встановлено більш пізній строк введення цих рішень у дію». Лишається зазначити, що генеральний план є документом нормативно-правового характеру, адже містить норми права, тобто правила поведінки, які встановлюють права й обов’язки осіб
у регульованих суспільних відносинах певного виду.

Варто окремо звернути увагу на функцію, яку виконує генеральний план населеного пункту як рішення місцевого самоврядування по здійсненню управління землею територіальної громади. Згідно зі ст.ст. 142, 143 Конституції України безпосереднім власником землі є територіальна громада. Органи місцевого самоврядування, зокрема місцеві ради, лише здійснюють управління нею, тобто у вирішенні питання про планування та забудови території місцеві ради діють як представники територіальної громади. Ця позиція знаходить своє підтвердження у ст. 143 Конституції України, де зазначається, що «Територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування управляють майном, що є в комунальній власності...». Зрозуміло, що в переважній більшості випадків управління майном здійснюють утворені територіальною громадою органи місцевого самоврядування, адже технічно не є можливим, щоб територіальна громада в кожному конкретному випадку вирішувала питання про виділення землі. Зокрема, саме для цього обираються місцеві ради. Однак, це також означає, що територіальна громада повинна бути поінформованою, як саме ведуться її майнові справи.

Такий висновок випливає, зокрема, із Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні». Відповідно до ст. 1 цього Закону «право комунальної власності – право територіальної громади володіти, доцільно, економно, ефективно користуватися і розпоряджатися на свій розсуд і в своїх інтересах майном, що належить їй, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування». Необхідно також звернути увагу на ч. 3 ст. 16 цього Закону, в якій зазначається, що «матеріальною і фінансовою основою місцевого самоврядування є рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні ресурси, що є в комунальній власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах,а також об’єкти їхньої спільної власності, що перебувають в управлінні районних і обласних рад». Тобто право комунальної власності (до комунальної власності належить, зокрема, й земля) належить саме територіальній громаді, а не місцевим радам. І саме територіальна громада має право: а) володіти; б) доцільно, економно і ефективно користуватися і в) розпоряджатися нею на свій розсуд і в своїх інтересах як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування. Отже, дійсно територіальна громада делегувала це право органу місцевого самоврядування, але це зовсім не означає, що вона делегує право приховувати інформацію відносно такого управління.

На підтвердження цього ст. 10 ЗУ «Про місцеве самоврядування» закріплює, які саме «сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади й здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами». Отже, місцеві ради не виступають в якості власника при вирішенні питань, яким чином вони будуть розпоряджатися територією населеного пункту і тримати у таємниці план забудови міста, а лише представляють відповідні територіальні громади й здійснюють свої функції від імені територіальної громади та мають діяти виключно в її інтересах. Таким чином, з цієї норми органічно випливає, що всі рішення рад повинні бути доведені до відома територіальної громади, щоби ця громада, як власник, могла зробити висновок, наскільки доцільно, економно та ефективно рада діяла в її інтересах. Територіальна громада повинна мати вичерпну інформацію про дії свого представника. Саме тому діяльність міської ради підпорядковується основним принципам місцевого самоврядування, закріпленим у ст. 4 закону, а саме: гласності, підзвітності та відповідальності перед територіальними громадами їх органів і посадових осіб. Цим законодавець підкреслює, що за всі свої рішення та угоди місцева влада повинна звітувати перед територіальною громадою.

Таким чином, будь-яке рішення про планування є інформацією про розпорядження землею, що є власністю територіальної громади. Відтак, генеральні плани повинні бути відкритими та не можуть вважатися такими, що є конфіденційною інформацією, яка є власністю держави, адже є власністю територіальної громади і тому містять суспільно значущу інформацію для громадськості. Важко уявити ситуацію, за якою власник певного майна (у нашому випадку – територіальна громада) погодиться не знати, яким чином планується розпоряджатися його майном.

Структура і зміст

ЗУ «Про регулювання містобудівної діяльності» у статті 17 визначає питання структури  генерального плану:«Невід’ємною частиною генерального плану населеного пункту є план земельно-господарського устрою цього населеного пункту. У складі генерального плану населеного пункту може розроблятися план зонування території цього населеного пункту. План зонування території може розроблятися й як окрема містобудівна документація після затвердження генерального плану».Крім того, генеральний план може містити частину, що становить державну таємницю та належить до інформації з обмеженим доступом відповідно до законодавства, яка можевключатися до складу генерального плану населеного пункту як окремий розділ.

Варто відразу зауважити, що як зміст, так і обсяг частини, яка містить інформацію
з обмеженим доступом, у новому Законі не визначається. Це на практиці може привести до повторення ситуації, яка існувала до ухвалення Закону, коли поняття доступності тексту генерального плану підмінялося поняттям доступності брошури зi стислим викладенням основних положень проекту генерального плану. Ще до ухвалення ЗУ «Про регулювання містобудівної діяльності» пункт 3.14 Державних будівельних норм Б.1-3-97 «Склад, зміст, порядок розроблення, погодження та затвердження генеральних планів міських населених пунктів» визначав, що брошура із основними пропозиціями генерального плану не повинна містити інформацію, що є державною таємницю. Але оскільки не визначалося, що інша відкрита інформація має обов’язково увійти до даної брошури, це положення ДБН насправді не забезпечувало доступу громадян до основного масиву відомостей, які містилися у генеральних планах.

Питання структури генеральних планів врегульоване підзаконним нормативно-правовим актом – Державними будівельними нормами України. Так, у ст. 20 ЗУ «Про планування та забудову територій» було передбачено, що нормативне регулювання планування, забудови й іншого використання територій полягає в прийнятті нормативно-правових актів, зокрема державних будівельних норм, відомчих нормативних документів, регіональних і місцевих правил забудови. Даною статтею було передбачено, що «державні будівельні норми щодо планування і забудови та іншого використання територій розробляє та затверджує спеціально уповноважений центральний орган виконавчої влади з питань містобудування та архітектури за погодженням з іншими центральними органами виконавчої влади з питань, які належать до їх повноважень. Державні будівельні норми та інші нормативно-правові акти з питань планування і забудови територій є обов’язковими для суб’єктів містобудування».

Це положення знайшло своє відображення і в статті 9 ЗУ «Про регулювання містобудівної діяльності», згідно з якою: «Нормативне регулювання планування та забудови територій здійснюється шляхом прийняття нормативно-правових актів, державних та галузевих будівельних норм, стандартів і правил, імплементації міжнародних кодів та стандартів. Державні будівельні норми, стандарти і правила розробляються і затверджуються центральним органом виконавчої влади з питань будівництва, містобудування та архітектури».

Детально правові й організаційні засади розроблення, погодження, затвердження, реєстрації і застосування будівельних норм регулюються спеціальним Законом України «Про будівельні норми» від 5 листопада 2009 року N 1704-VI.

Державні будівельні норми України, а саме ДБН Б.1-3-97 «Склад, зміст, порядок розроблення, погодження та затвердження генеральних планів міських населених пунктів», і визначають типову структуру, яку повинні мати генеральні плани. Зокрема згідно з даним ДБН генеральні плани складаються з аналітичної частини, обґрунтувань i пропозицій.

Аналітична частина генерального плану містить комплексну оцінку сучасного стану території населеного пункту й актуальних проблем його мiстобудiвного розвитку. Серед завдань обґрунтувань і пропозицій генерального плану зокрема передбачені такі: конкретизація принципових рішень проектів районного планування відповідно до місцевих умов та державних i громадських інтересів; забезпечення санітарного й епідемічного благополуччя населення; прогнозування потреб у територіях для розміщення житла, громадського обслуговування, виробництва, рекреаційних і оздоровчих установ, транспорту i комунікацій, інженерного обладнання, озеленення i благоустрою, комунального господарства, забезпечення охорони навколишнього середовища, культурної спадщини й визначення засобів задоволення цих потреб; визначення пріоритетних і допустимих видів використання й забудови території та їх взаєморозмiщення; встановлення обмежень на певні види використання території згідно з вимогами законодавства, будівельних, санітарних, екологічних та інших державних норм.

Таким чином, можемо констатувати, що генеральний план за своїм змістом
є документом, який містить інформацію, що становить суспільний інтерес і є важливою для широких кіл громадськості. Такі питання, як: визначення допустимих видів забудови територій, забезпечення охорони навколишнього середовища, збереження культурної спадщини, виділення територій для розміщення житла тощо – є пріоритетними для життєдіяльності громади кожного населеного пункту.

За формою подання інформації генеральний план включає текстові та графічні матеріали. До текстових матеріалів належать: а) книга генерального плану; б) брошура
з основними положеннями генерального плану. Графічними матеріалами є плани i карти аналітичного й проектного змісту, виконані у встановленому масштабі.

Державними будівельними нормами України передбачено, що генеральний план повинен відповідати вимогам Конституції України, законів України, указів Президента України й постанов Кабінету Мiнiстрiв України, санітарного законодавства, державних нормативних документів, що регламентують будiвельнi, екологічні та інші аспекти містобудування;а також вимогам правил, норм і стандартів безпеки й організації дорожнього руху уповноважених на це законодавством органів державної виконавчої влади щодо врахування державних інтересів при плануванні територій; щодо узгодження приватних, громадських і державних інтересів; щодо забезпечення сталого розвитку населеного пункту; щодо охорони навколишнього середовища та ефективного ресурсокористування; щодо збереження історико-культурної спадщини.

Цілком зрозумілим для оцінювання відповідності генерального плану даним умовам є й те, що він має бути відкритим як для органів, що виконують владні повноваження, так і для громадськості, щоб визначити, наскільки результативно в даному контексті її інтереси представляють відповідні органи влади або/та органи місцевого самоврядування.

Отже, генеральні плани – це документи, які містять життєво важливу інформацію про населений пункт, оскільки є основним видом мiстобудiвної документації з планування території населеного пункту, призначеним для обґрунтування (розроблення та реалізації) довгострокової політики органу місцевого самоврядування в питаннях використання
i забудови території. По своїй суті генеральний план міста, селища є основним планувальним документом, який встановлює в інтересах населення та з урахуванням державних завдань напрямки й межі територіального розвитку населеного пункту, функціональне призначення та будівельне зонування території, містить принципові рішення щодо розміщення об’єктів загальноміського або загальноселищного значення, організації вулично-дорожньої мережі й дорожнього руху, інженерного обладнання, інженерної підготовки й благоустрою, захисту території від небезпечних природних i техногенних процесів, охорони природи та історико-культурної спадщини, черговості освоєння території.

Важливість відкритості генеральних планів для мешканців важко переоцінити, бо саме обізнаність містян про власний населений пункт є першим кроком до їх активної участі у вирішенні його проблем. Відкритий доступ до повної версії генеральних планів, змістовно складених на основі вимог законодавства, також може допомогти майбутнім інвесторам краще зрозуміти бізнес-можливості міста, а новим мешканцям –осягнути рівень привабливості території для проживання.

Відповідно до п. 3.7 ДБН Б.1-3-97 передбачено, що основні пропозиції генерального плану, які подаються на затвердження, оформляються у вигляді брошури зі стислим викладенням таких питань:

 а) територіальний розвиток населеного пункту для розселення прогнозованої чисельності населення;

 б) зміна меж населеного пункту;

 в) майданчики розміщення будівництва на приміських територіях;

 г) території спільних інтересів вiдповiдних територіальних громад, у т.ч. резервні території для розвитку населеного пункту;

 д) планувальна структура, функціональне зонування;

е) території пріоритетного розвитку на першу чергу реалізації генерального плану;

ж) основні органiзацiйнi, економічні, інженерно-технічні, а також природоохоронні, санiтарнi й протиепiдемiчнi планувальні заходи щодо забезпечення запланованого територіального розвитку населеного пункту.

Окремо зазначено, що пропозиції генерального плану відображаються на топографiчнiй основі, яка не містить спеціальної інформації, передбаченої у Зводі відомостей, що становлять державну таємницю України (ЗВДТ) згідно з чинним законодавством і нормативними вимогами щодо картографічних i топогеодезичних матеріалів.

В українських умовах зміст як уже прийнятих генпланів, так і тих, що розробляються на замовлення місцевих рад, важко оцінити, бо громадяни не мають доступу до повних версій цих документів. Недоступність генеральних планів для громадян зумовлена як загальною проблемою доступу громадян до рішень місцевих рад та створених радою виконавчих органів, так і специфікою інформації, яку традиційно в Україні, з часів СРСР, містили генеральні плани.

 


[2] Згідно з ч.7 статті 17 ЗУ «Про регулювання містобудівної діяльності», ухваленого у 2011 р., строк дії генерального плану населеного пункту не обмежується. Зміни до генерального плану населеного пункту можуть вноситися не частіше, ніж один раз на п’ять років,  органом місцевого самоврядування, який затверджував генеральний план населеного пункту. Питання про дострокове внесення змін до генерального плану населеного пункту може порушувати місцева державна адміністрація перед відповідною сільською, селищною, міською радою.

 

 

Генеральні плани міст - розкіш, яка повинна бути доступна кожному

 

Генеральний план міста: що каже закон?

Генеральний план - найважливіший документ, який відображає процес розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту. Цей документ описує як поточний стан розвитку міста (селища, села), так і план на найближчі 15-20 років. Детальну інформацію про генплани можна знайти в Законі Україні «Про регулювання містобудівної діяльності».

Генеральні плани затверджуються органами місцевого самоврядування, а розробляються спеціальними організаціями —проектними інститутами. При цьому безпосереднім власником генпланів, як і інших муніципальних активів (інформації, власності), є територіальна громада (згідно зі ст. 142, 143 Конституції України). Органи місцевого самоврядування лише управляють цими активами, бо всі жителі міста/селища не можуть бути залучені до ухвалення кожного з безлічі рішень міської ради. Однак громадяни мають бути в курсі всіх змін, прийнятих місцевою владою, тому що всі рішення міськради, які мають нормативно-правовий характер, повинні бути оприлюднені, а генплан є саме документом нормативно-правового характеру (ст. 59 ЗУ «Про місцеве самоврядування в Україні»).

 Таким чином, громада має бути добре проінформована про всі зміни, що вносяться до генплану й можуть вплинути на рівень життя громадян. Органи місцевого самоврядування обираються для того, щоб здійснювати управління комунальною власністю від імені і в інтересах своєї територіальної громади (ст. 10 ЗУ «Про місцеве самоврядування»). Тому так важливо, щоб органи місцевого самоврядування надавали своїм рішенням гласності та звітності, а також несли відповідальність за їх ухвалення.

 

Чому генплани важливі для городян?

На перший погляд, сказане вище звучить занадто офіційно, і навряд чи може стати в нагоді в реальному житті. Однак давайте подивимося, яка саме інформація міститься в генеральному плані міста, і яку важливість вона несе для кожної людини та її сім'ї.

Екологія та безпека.В сучасних українських містах постійно зменшується кількість рекреаційних зон - парки та сквери забудовуються висотками, вирубуються зелені насадження, зони відпочинку заміняються промисловими чи торговими зони. Неузгоджене з громадянами, а іноді відверто незаконне будівництво призводить до зникнення прибудинкових дитячих і спортивних майданчиків, порушення будівельних і санітарних норм. Так, забудовуються пожежні в'їзди всередину кварталів або під'їзди для пожежних машин до висотних будинків, знищуються зливові стоки для дощових вод, транспортні й торгові об'єкти розташовуються в безпосередній близькості до житлових будинків.

Багатьох з описаних порушень можна було б уникнути, якби міська влада дотримувалась положень генеральних планів міст, а громадяни знали про їх зміст і також стежили за їх виконанням. Адже розташування житлових, рекреаційних, промислових, транспортних зон, їх межі відображаються в генплані. Ознайомившись із генпланом, ви зможете дізнатися, чи не планується будівництво нової магістралі або торгового комплексу на території парку поруч із вашим будинком.

Слід пам'ятати, що всупереч волі громади міська влада не повинна ухвалювати рішення про знищення рекреаційних зон чи щодо інших питань. Такі зміни повинні заздалегідь бути відображені в генплані та погоджені з мешканцями прилеглих територій.

Також громадянин має право знати, чи не знаходиться його житло в районі радіаційного, хімічного або шумового забруднення.

 

Вартість житла та зручність проживання. Це питання також має безпосереднє відношення до генерального плану населеного пункту. Серед безлічі факторів, що впливають на ціну нерухомості, слід виділити розвиненість соціальної інфраструктури, екологічний стан району. Звісно, розцінки на житло в тихому спальному районі будуть відрізнятися від жвавих центральних кварталів. Наявність поруч лікарень, дитячих садків, шкіл, зелених зон також грає істотну роль у формуванні ціни.

Для того щоб швидко зорієнтуватися, де краще придбати нову квартиру або будинок, варто познайомитися з генпланом міста. Там ви зможете ознайомитися з інфраструктурою цікавого для вас району, а також із планами будівельних робіт на найближчі 15-20 років. Може бути, через 10 років поруч із вашим житлом з'явиться аеропорт або вокзал, або ж, навпаки, прямо перед вікнами виростуть багатоповерхові офісні будівлі.

 

Конфіскація нерухомості для суспільних потреб. Часто люди, що проживають насамперед у старій частині міста, не підозрюють про те, що їх приватна власність може стати об'єктом конфіскації. Генеральний план може передбачати реконструкцію окремих зон міста, що як правило супроводжується відселенням мешканців районів реконструкції. У таких випадках власникам конфіскованої нерухомості мають виплатити  компенсацію. Розділ генплану «Проект розміщення першої черги будівництва» допоможе вам дізнатися більше про плани та умови реконструкції. Конфіскація нерухомості може торкнутися не тільки жителів старих районів, але й власників дачних ділянок і городів, фермерів, які володіють землями в безпосередній близькості до міської межі.

 

Список причин, через які генеральні плани важливі для громадян, можна продовжувати й далі. Рано чи пізно кожній людині доводиться вибирати місце проживання, купувати чи орендувати на  тривалий час житло. Саме тому відкритість і доступність генеральних планів важлива. Якщо ви серйозно підходите до вибору місця свого проживання, дбаєте про безпеку, здоров'я і комфорт для себе й своїх близьких, не полінуйтеся/знайдіть час зазирнути до генерального плану. Для цього слід звернутися до органів місцевого самоврядування й поцікавитися генпланом вашого міста. Саме в генплані ви знайдете багато цікавої інформації, яка допоможе вам зробити правильний вибір при купівлі нерухомості, убезпечить вас від неправильних інвестицій, заощадити в майбутньому гроші й час.

 

Як отримати доступ до генеральних планів населених пунктів?

Згідно з даними моніторингових досліджень, проведених громадськими організаціями, далеко не всі громадяни України мають доступ до цих важливих містобудівних документів. Серед причин, які обумовлюють таке становище, слід відзначити традицію тотального засекречування документів, що залишилася з часів СРСР, а також корупцію й небажання чиновників відкривати публічну інформацію. Але це не привід відмовлятися від свого права знати. Відповідно до Законів України «Про доступ до публічної інформації»«Про регулювання містобудівної діяльності»«Про місцеве самоврядування в Україні» та інших, кожна людина має право отримати потрібну їй публічну інформацію, яка міститься в генеральному плані.

Отже, що потрібно робити для того, щоб отримати доступ. Існує три шляхи, за якими ви можете піти.

1-й шлях.Оформлення офіційного запиту. Завдяки розвитку інформаційних технологій багато хто з нас має доступ до електронної пошти. Ви можете надіслати електронний інформаційний запит до міської ради. Такий запит приходить за призначенням максимально швидко й передбачає швидку відповідь, однак існує небезпека, що лист буде проігноровано з посиланням на «помилки в мережі Інтернет» або інші.

Більш результативно буде направити ваш запит рекомендованим листом. Повідомлення про доставку листа допоможе вам переконатися в тому, що адресат отримав запит. Цей спосіб, звичайно, займе трохи більше часу, але вам буде спокійніше/він надійніший. На письмовий запит вам мають відповісти протягом 5 робочих днів. Час очікування можуть продовжити до 20 робочих днів, проте про таку відстрочку вас зобов'язані попередити заздалегідь.

2-й шлях. Знайомство з генпланом на сайті міської ради.На жаль, далеко не на всіх офіційних сайтах органів місцевого самоврядування є доступ до генплану. Не рідкість, коли на сайті міськради замість кількох томів текстової частини генплану та десятків карт ви знайдете тільки рішення про ухвалення генплану й одну або декілька карт. Але є й міста, на сайтах яких генплан представлений досить повно, що дозволить вам протягом лічених хвилин отримати значну частину важливої інформації, навіть не виходячи з дому.

 

3-й шлях. Знайомство з генпланом у приміщенні міськради. Це, напевно, найнадійніший спосіб, хоча й самий витратний за часом вимагає найбільше часу. Перед тим як іти до міськради, вам необхідно попередньо домовитися про час візиту, а також захопити з собою хороший фотоапарат. Він знадобитися вам у тому випадку, якщо вам не дозволять зробити копії документів, які вас зацікавили, посилаючись на технічні труднощі. Цей шлях буде максимально ефективним і, ймовірно, вам вдасться нарешті отримати найбільший масив інформації для подальшого детального ознайомлення. Своїми знахідками ви зможете поділитися з рідними та близькими, а в разі необхідності - показати фахівцям для додаткових консультацій.

 

Знайомство з генеральним планом міста допоможе вам зробити ваше життя більш комфортним і передбачуваним, позбавить від дорогих неприємних сюрпризів у майбутньому. Кілька годин, витрачених на ознайомлення з генпланом сьогодні, збережуть значні часові та фінансові ресурси в майбутньому. Тому цікавтеся й знайомитеся з генпланом вашого міста!

 

Матеріал підготовлено в межах проекту Східноукраїнського центру громадських ініціатив "Генеральні плани міст – це плани для громадян", за підтримки Програми розвитку ООН та МЗС Данії.

Вероніка Мінченко, Володимир Щербаченко