Громадські слухання

Громадське обговорення: шанс покращити рідне місто чи формальна процедура?!

Громадське обговорення – діалог чи монолог?

Громадські слухання: бути чи не бути?

Погоджувальна комісія: склад, можливості, обов’язки.

Громадські слухання в реальному житті.

Все залежить від нас.

Автори

Містобудування: хтось вирішує за нас

Кілька запитань

Обговорення та слухання

Погоджувальна комісія погоджується

Що тепер?

Коментарі

Автори

«Як міській громаді приручити Левіафана: організація та проведення громадського обговорення генерального плану міста»

 

          

 

Громадське обговорення: шанс покращити рідне місто чи формальна процедура?!

Громадське обговорення – діалог чи монолог?

Генеральний план – це важливий документ, який містить всю інформацію щодо використання території населеного пункту. Він відображає поточний стан розвитку міста й план розвитку відповідної території на найближчі роки. Генплан регулює розміщення житлових, рекреаційних, промислових, транспортних та інших зон, вказує місця для новобудов.

В матеріалах генплану міститься інформація про заходи щодо забезпечення охорони навколишнього середовища, збереження культурної спадщини, виділення територій для розміщення житла. Також документ встановлює обмеження на певні види використання території згідно з вимогами законодавства, будівельних, санітарних, екологічних та інших норм. Відповіді на питання про конфіскацію нерухомості для суспільних потреб, екологічний стан міста, зручність проживання також можна знайти в генеральному плані міста або селища. Генплан дозволяє зрозуміти та спрогнозувати різницю у поточній та потенційній вартості нерухомості в різних районах міста.

Отож, мати вільний доступ до генплану – право кожного громадянина. Але важливо не тільки мати доступ до затвердженого документу, але і можливість брати участь в його ухваленні, впливати на рішення щодо внесення змін до генерального плану. Для цього існує громадське обговорення, та спеціальна процедура, що має назву «громадські слухання». Але в українському законодавстві з минулого року існує плутанина у визначенні цього терміну.

Донедавна громадські слухання закон визначав як очні публічні зустрічі мешканців громади із посадовцями, на яких громадяни можуть порушувати питання та вносити пропозиції щодо рішень місцевого значення.  Таке трактував цей термін  ЗУ «Про планування та забудову територій», який діяв до початку 2011 року. Так само його трактує нині чинний ЗУ «Про місцеве самоврядування». Але у новому Законі України «Про регулювання містобудівної діяльності» зміст поняття «громадські слухання» дещо змінився. В ньому не дається точного визначення терміну, але описується процедура громадських слухань, причому вся ця процедура займає не менше двох місяців. Таким чином, громадські слухання практично прирівнюються до громадських обговорень. Така маніпуляція термінами призводить до непорозумінь і дозволяє органам місцевої влади краще контролювати процес ухвалення генплану.

Новий закон не передбачає обов’язкового проведення громадських слухань в традиційному розумінні цього поняття. Із зміною законодавства громадські слухання стали більше схожими на монолог влади, аніж на діалог посадовців і громадян. Адже новий закон зобов'язує органи місцевого самоврядування лише оприлюднювати проекти містобудівної документації та інформувати громадян про можливість ознайомлення із цими документами. При цьому  міськради оприлюднюють лише частину проекту генплану, бо законодавство не містить вимог до оприлюднення повних проектів документів. Міськради  інформують громадськість шляхом проведення презентацій, через ЗМІ, на своїх офіційних веб-сайтах. Як показує досвід ухвалення нового генплану Києва міська рада намагалася максимально локалізувати обговорення генплану в інтернет, та  використовуючи новий закон уникала проведення публічних заходів, що передбачали діалог. Звісно, у час інформаційного буму,без використання інтернет, громадські обговорення не можливі, але навряд чи такі консультації  будуть результативні, якщо відбуватимуться лише у віртуальному просторі на сайтах контрольованих міською владою.

Громадські слухання: бути чи не бути?

Не дивлячись на те, що законодавство не передбачає наразі обов’язкового проведення громадських слухань в традиційному розумінні, це не означає, що їх проведення стає взагалі неможливим. Члени територіальної громади мають право вимагати проведення таких заходів.

За Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності», брати участь у громадському обговоренні можуть:

1) повнолітні  дієздатні  фізичні  особи,  які  проживають на території,  щодо якої розроблено відповідний проект містобудівної документації на місцевому рівні;

2) юридичні особи, об’єкти нерухомого майна яких розташовані на території, для якої розроблено відповідний проект містобудівної  документації на місцевому рівні;

3) власники та користувачі земельних ділянок, розташованих на території, щодо якої розробляється документація, та на суміжній з нею;

4) представники органів самоорганізації населення, діяльність яких поширюється на відповідну територію;

5) народні депутати України,  депутати  відповідних  місцевих рад.

Отож, якщо ви належите до однієї з цих категорій, ви маєте повне право прийняти участь у громадських слуханнях.

Якщо в ході розгляду проекту містобудівної документації учасники слухань висловлюють пропозиції, вони повинні бути зареєстрованими  представниками органів місцевого самоврядування. Після реєстрації, пропозиції розглядаються розробником і замовником проекту у місячний строк. Відповідь про врахування або обґрунтована відмова на вашу пропозицію має бути оприлюднена на офіційному сайті органу місцевого самоврядування, або у ЗМІ. Цікавим є те, що зміст пропозиції громадськості не оприлюднюється, висвітленню підлягає лише результати їх розгляду.

У тому разі, якщо проблемні питання, що виникають в ході громадських обговорень не вдається врегулювати, то міська рада має прийняти рішення про створення погоджувальної комісії.  

Погоджувальна комісія: склад, можливості, обов’язки

До складу комісії може входити від 25 до 55 осіб, при цьому від 50 до 70 відсотків її членів мають складати представники громадськості. Але законодавство не говорить чітко хто, в який період, і згідно яких процедур має обирати представників громадськості до складу комісії. Звісно, у такому разі прозорість і чесність формування такого органу завжди буде під сумнівом. Адже не дуже відповідальні громадяни, назвемо їх так, що потрапили у склад комісії, можуть наперед бути згодні з усім, що запропонують представники місцевого самоврядування. В свою чергу, органи місцевого самоврядування докладуть всіх зусиль, щоби громадяни такого ґатунку склали більшість членів погоджувального органу, що в підсумку забезпечить ухвалення «правильного» генплану.  Може саме через це комісія має назву «погоджувальна»?..

Крім представників громадськості до складу комісії входять:

1) посадові  особи  відповідної ради та її виконкому;

2) представники органу земельних ресурсів, природоохоронного і санітарно-епідеміологічного  органу,  органу  містобудування  та архітектури, охорони культурної спадщини та інших органів;

 3) представники професійних об'єднань та спілок, архітектори, науковці.

Велике «АЛЕ» викликає те, що 30 відсотків представників громадськості у складі погоджувальної комісії мають складати  представники всеукраїнських громадських організацій та професійних об'єднань. Чому право брати участь у колегіальних органах з обговорення місцевої містобудівної документації у представників всеукраїнських громадських організацій та професійних об'єднань є більш гарантованим, аніж у представників місцевих громадських об’єднань - не зрозуміло.

Погоджувальна комісія розглядає спірні питання упродовж двох тижнів, після чого рішення приймається більшістю присутніх членів та оформлюється відповідним протоколом. Результати роботи комісії мають бути оприлюднені.

Якщо питання, що розглядається, настільки проблемне, що його не в змозі вирішити навіть погоджувальна комісія, остаточне рішення приймає відповідальний орган місцевого самоврядування.

Громадські слухання в реальному житті

Про те як громадські слухання за оновленою процедурою відбуваються насправді дає уявлення історія із спробою ухвалення «Генплану-2025» міста Київ. У відповідь на інформаційний запит журналіста Ігоря Луценка, начальник комунальної установи «Київгенплан» Сергій Броневицький зазначив, що у законодавстві не визначено порядок обрання представників громадськості у погоджувальну комісію. Щоправда це не завадило міській владі все таки розпочати формувати погоджувальну комісію: «кандидатури представників громадськості для участі у роботі погоджувальної комісії (…) були запропоновані Головним управлінням містобудування та архітектури, Головним управлінням з питань внутрішньої політики та зв’язків з громадськістю, районними у Києві державними адміністраціями та громадськими радами при РДА Києва. Остаточний склад погоджувальної комісії буде затверджено Київрадою».

Навряд чи приклад столичної мерії  не захочуть скопіювати інші міста України. Занадто привабливою виглядає для чиновників перспектива самим обирати зговірливих  громадян із якими   без проблем проводити консультації.  Проте чи вирішують фіктивні консультації реальні проблеми?..  

Все залежить від нас

Закон України «Про регулювання містобудівної діяльності» знищив повноцінну процедуру громадських обговорень, в якій  громадськість хоча б приблизно виглядала рівноправним партнером влади. Тепер громадські слухання проводяться за принципом «можу слухати, але не чути» і надають чиновникам ще більш широке поле для маніпуляцій.

Але  сила громадян - в них самих. В ситуації, коли Верховна Рада відібрала у містян гарантії бути почутими, це вже питання мешканців кожної окремої громади чи зможуть вони на місцевому рівні відстояти своє право на участь у плануванні розвитку міста. Активні громадяни можуть домагатися закріплення більших повноважень при ухваленні містобудівної документації у статутах власних міст, положеннях про громадські обговорення. При ухваленні кожного окремого містобудівного документу залишається можливість вимагати врахування пропозицій громадськості завдяки громадському тиску, озвученню проблеми у ЗМІ. Інший шлях – повернути процедуру проведення повноцінних громадських обговорень у закон. Звертатись про  це із пропозиціями до Комітету з питань будівництва, містобудування і житлово-комунального господарства та регіональної політики варто вже зараз, а не тоді, коли міська рада ухвалить генплан вашого міста повністю проігнорувавши інтереси місцевої громади.

* * * 

Матеріал підготовлено в межах проекту Східноукраїнського центру громадських ініціатив "Генеральні плани міст – це плани для громадян"  за підтримки Програми розвитку ООН та МЗС Данії.

Володимир Щербаченко, Вероніка Мінченко

 

 

Містобудування: хтось вирішує за нас

Чи враховують міські ради пропозиції громадян під час затвердження генпланів, жодним законним чином проконтролювати не можна. Закон України «Про регулювання містобудівної діяльності» знівелював різницю між громадськими слуханнями й громадськими обговореннями. Він узаконив можливість повного ігнорування позиції громадян.

Більше восьми місяців в Україні діє Закон «Про регулювання містобудівної діяльності». Та лише на громадських слуханнях щодо проекту Генерального плану Києва стало зрозуміло: увесь цей час в Україні немає різниці між громадськими обговореннями й громадськими слуханнями. Більше восьми місяців у країні немає механізмів, які б дозволяли мешканцям зустрічатися з представниками міськради й обговорювати перспективи розвитку міста. І так зване врахування побажань мешканців міст законно проводиться за закритими дверима серед «своїх».

Кілька запитань

Якщо коротко, то Закон України «Про регулювання містобудівної діяльності» так описує схему залучення громадськості до затвердження містобудівної документації:
    •    міська рада оприлюднює прийняті рішення щодо розроблення цієї документації, 
    •    оприлюднює проекти документації, 
    •    відбувається реєстрація, розгляд й узагальнення пропозицій громадськості до проектів,
    •    проводиться узгодження спірних питань й оприлюднення результатів розгляду пропозицій громадськості. 

В законі, звісно, все це описано більш точними словами, але зміст лишається той самий. І такі ж самі питання лишаються:
    1.    яким чином відбувається збір і розгляд пропозицій? 
    2.    хто проводить цей розгляд і приймає рішення щодо них? 
    3.    чи присутні на розгляді автори пропозицій? 

Також виникають питання щодо складу й схеми роботи погоджувальної комісії, яка має вирішувати спірні питання.

Обговорення та слухання

Громадські слухання у формі реальних зустрічей і відкритих діалогів — це можливість для громадян висловити свої позиції щодо подальшого розвитку свого міста. На додачу, це також інструмент ознайомлення громадян із містобудівними документами, можливість оперативно отримати роз’яснення незрозумілих позицій, вчасно звернути увагу громадськості на проблемні питання.

До вступу в силу останнього закону сферу містобудування регулював ЗУ «Про планування і забудову територій». Він розмежовував «громадське обговорення» та «громадські слухання» наступним чином.

Перше поняття розумілося ширше за друге, й описувалося як загальний процес врахування думки громадськості при затвердженні містобудівної документації. А громадські слухання визначались як окремий захід, який є частиною громадського обговорення. Слухання мали проводитися в очній формі. Так само тлумачить громадські слухання й ЗУ «Про місцеве самоврядування в Україні».

Новоухвалений закон «Про регулювання містобудівної діяльності» доповнив норми попереднього закону щодо оприлюднення вже затверджених генеральних планів, але погіршив правове регулювання можливостей громадян впливати на ухвалення містобудівної документації на стадії її підготовки та обговорення. «Громадські слухання» він окреслює дуже загально, а «громадські обговорення» взагалі в тексті закону не згадуються.

Нечіткі норми закону «Про регулювання...» мав би уточнити Кабмін. Проте цей орган у Постанові «Про затвердження Порядку проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні» лише дублює вже й без нього детально описані в Законі механізми, а процедури організації та проведення громадських слухань не торкається зовсім.

Головне науково-експертне управління ВРУ свого часу звертало увагу на недоцільність такого свавільного поводження з термінами, а також на необхідність регулювання цього питання на рівні закону, а не підзаконного нормативно-правового акту. Депутати цих зауважень не врахували.

Погоджувальна комісія погоджується

Якщо повернутися від теорії до реальності, то можна згадати київський Генплан.

Громадські слухання щодо затвердження його проекту закінчилися 30-го жовтня. Відповідно до чинного закону, їхні результати мають бути оприлюднені, в тому числі на офіційному веб-сайті, протягом двох тижнів. Сьогодні, через 17 днів, їх іще нема.

Те, що прямо зараз пропозиції мешканців Києва до нового Генплану розглядаються за закритими дверима, вже викликає занепокоєння. Ще більшим воно може стати, коли будуть сформовані погоджувальні комісії для вирішення спірних питань. Адже функціонування таких комісій описується в постанові КМУ наступним чином:

Склад комісії встановлює орган місцевого самоврядування...
Головою комісії є посадова особа відповідного органу місцевого самоврядування.
До складу комісії входять: ... уповноважені представники громадськості, які обираються під час громадських слухань.

Яким чином будуть обрані представники громадськості, якщо процедура громадських слухань у Законі не прописана? Практика трактування й використання законів чиновниками на свій розсуд дозволяє припустити, ким саме будуть представники громадськості в погоджувальних комісіях і на які рішення вони погоджуватимуться.

На прикладі Києва можна сказати, що фактична участь киян в обговоренні проекту Генплану та його затвердженні звелася до написання й відправлення листів зі своїми пропозиціями.

Що тепер?

Щоби добитися фактичного проведення громадських слухань і громадських обговорень, можна скористатися кількома можливостями.

Теоретично можна використатися ЗУ «Про місцеве самоврядування в Україні». Громадські слухання він відносить до важливих форм участі громадськості в прийняття місцевих рішень, однак детальніший опис реалізації цього механізму передбачає в Статутах міст.

На жаль, ця можливість не гарантує вирішення проблеми. По-перше, в багатьох містах до цього часу немає статутів. По-друге, в цих документах можуть ставитися дуже високі вимоги для ініціювання обговорень, як то збір великої кількості підписів або згода владних структур. У другому випадку допомогти може лише активізація громади задля проведення обговорення згідно зі Статутом або, в крайньому випадку, оскарження в суді дискримінаційних умов для проведення процедури.

Також варто звернути увагу на текст згаданої постанови Кабміну, в якій публічні конференції перераховані серед способів інформування населення про проект генплану.

Теоретично можна звернутися до прокуратури з клопотанням винести протест прокурора на прийнятий без громадських слухань генплан.

Але повністю повернути мешканцям право голосу щодо планування й розвитку власного міста зможе лише внесення змін до ЗУ «Про регулювання містобудівної діяльності», які зобов’яжуть місцевих чиновників проводити громадські слухання як публічний захід, а не просто як прийняття в письмовому вигляді пропозицій від громадян.

 

* * *
Віктор Матчук, народний депутат України, Член Комітету Верховної Ради України з питань будівництва, містобудування і житлово-комунального господарства та регіональної політики:

Закон України «Про регулювання містобудівної діяльності» ініційований Кабінетом Міністрів, і його авторство не належить жодному з депутатів Верховної Ради. А Кабміну громадські слухання - кістка в горлі. Це механізм безпосереднього й прямого впливу громади на прийняття рішень у містобудівній діяльності, а допускати туди не хочуть нікого, тим більше громадськість.

Стурбованість громадських організацій із цього приводу зрозуміла. Адже в законі механізм громадських слухань не прописаний узагалі. Це означає, що на місцях руки розв’язані. Як чиновники можуть захотіти проводити громадські слухання? Так, щоб якнайменше клопотів було в подальшому.

Я впевнений в тому, що закон потребує коригувань, і він уже коригується.

* * *
Володимир Щербаченко, голова Східноукраїнського центру громадських ініціатив:

У питанні проведення громадських слухань із питань містобудування Україна відкотилася в минуле. Знищуючи процедуру реальних зустрічей громадян і представників влади, під час яких люди дивляться одне одному в очі й ведуть публічний діалог, чиновники намагаються позбутися найменших форм безпосередньої взаємодії з громадянами.

Така практика може видатися привабливою для забудовників і чиновників. Проте в довгостроковій перспективі це призведе лише до тривалих конфліктів у громадах, моральних, фінансових і часових втрат для всіх сторін. Якщо влада не лише декларує, а й насправді бажає поступу України в Європу, вона повинна негайно відновити в законі «Про регулювання містобудівної діяльності» демократичні норми щодо проведення громадських слухань і створення погоджувальної комісії, які раніше були у законі «Про планування і забудову територій».

* * *
Матеріал підготовано в межах проекту "Через доступ до генеральних планів - до містобудування без корупції", за підтримки програми "Верховенство права" МФ "Відродження".

Анна ПРЕЙС, спеціально для Інфопорн

 

 

«Як міській громаді приручити Левіафана: організація та проведення громадського обговорення генерального плану міста»

 

Як міській громаді приручити Левіафана: організація та проведення громадського обговорення генерального плану міста / Східноукраїнський центр громадських ініціатив. В.В.Щербаченко, О.В.Переходченко, В.О.Сабінін; За заг. ред. В.В.Щербаченка. – Луганськ: СПД Рєзніков, 2012. – 140 с.

Видання покликане допомогти містянам захистити громадські інтереси при ухваленні основного містобудівного документа. Книга складається із двох частин. Перша частина книги є навчальним кейсом, написаним на основі реальних подій з організації та проведення громадського обговорення генерального плану міста Луганськ. Друга частина книги має переважно методичний характер і містить витяги із законодавчих актів, зразки документів, які будуть корисні тим, хто прагне забезпечити повноцінну участь громадськості в ухваленні містобудівної документації. Видання буде цікавим представникам профільних громадських організацій, органів державної влади та місцевого самоврядування, науковцям, спеціалістам у сфері планування розвитку територій, журналістам і всім тим, хто цікавиться участю громадськості в плануванні й розвитку територій.